Les lois de finances "déterminent, pour un exercice (une année civile), la nature, le montant et l’affectation des ressources et des charges de l’État, ainsi que l’équilibre budgétaire et financier qui en résulte" (art. 1 de la loi organique, catégorie de lois, prévues par la Constitution, dont l’objet est de préciser les conditions d’application de la Constitution, relative aux lois de finances du 1er août 2001). Ce sont des lois ordinaires, mais qui sont adoptées selon une procédure de vote spéciale.

 

Il existe plusieurs types de loi de finances qui déterminent, pour un exercice (une année civile), la nature, le montant et l’affectation des ressources et des charges de l’État, ainsi que l’équilibre budgétaire et financier qui en résulte, et qui font toutes l’objet d’un vote du Parlement en tant qu’autorité budgétaire :

  •  la loi de finances initiale (LFI) autorise notamment la perception des ressources de l’État et des impositions de toutes natures attribuées à des personnes morales autres que l’État ;
  • les lois de finances rectificatives (LFR) ou "collectifs budgétaires" modifient en cours d’année les dispositions de la LFI ;
  • la loi de règlement qui arrête, à chaque fin d’année budgétaire, le montant définitif des dépenses et des recettes de l’État, ratifie les opérations réglementaires ayant affecté l’exécution du budget, fixe le résultat budgétaire, décrit les opérations de trésorerie. arrête le montant définitif des recettes et des dépenses du budget, ainsi que le résultat budgétaire (déficit ou excédent) qui en découle.

Le champ des lois de finances comprend un " domaine réservé ", sur lequel d’autres lois ne peuvent intervenir : notamment la détermination des ressources et des charges de l’État pour l’année à venir. Elles partagent aussi avec les autres lois plusieurs domaines. Elles peuvent ainsi comporter des dispositions fiscales n’ayant pas d’impact financier sur l’année suivante, et définir les modalités de répartition des dotations de l’État aux collectivités territoriales.

Les lois de finances répondent à des règles de vote et de présentation très strictes. Le Parlement dispose d’un délai de 70 jours pour se prononcer sur les projets de loi de finances initiale et les projets de loi de finances rectificatives. L’Assemblée nationale bénéficie du privilège d’être toujours saisie en premier de ces textes.

 

 

I. Les principes budgétaires

Le principe d'annualité signifie que le budget est voté et exécuté dans un cadre annuel. Il fait l'objet de nombreux aménagements tels que les lois de finances récapitulatives, le rattachement à l'exercice précédent de certaines dépenses effectuées en début d'année suivante, le report de crédits et les autorisations d'engagement.

Le principe de la sincérité signifie que les comptes annuels doivent donner une image fidèle du patrimoine et de la situation financière de l'Etat (article 27 de la LOLF).

Le principe d'unicité est maintenu par la LOLF (article 6). Il suppose que toutes les opérations de dépenses et de recettes soient retracées dans le budget de l'État. Il fait l'objet d'aménagements tels que les budgets annexes et les comptes spéciaux du Trésor.

Le principe de spécialité implique une spécialisation des crédits par programme ou par dotation. Les crédits autorisés par la loi de finance doivent être affectés à une dépense déterminée. Il fait l'objet d'aménagements notamment en raison du principe de fongibilité des crédits dans le cadre des programmes qui permet aux gestionnaires de les redéployer.

Le principe d'universalité est également maintenu par la LOLF. L'universalité implique le rassemblement (dans un document unique) en une seule masse de l'ensemble des recettes brutes sur laquelle doit s'imputer l'ensemble des dépenses brutes. Elle se décompose en deux règles :

 

  • La règle de non-compensation, qui interdit la compensation des dépenses et des recettes. La compensation des ressources et des dépenses permettrait en effet de dissimuler certaines charges, ce qui nuirait à la lisibilité et à la sincérité du budget.
  • La règle de non-affectation, qui interdit l’affectation d’une recette à une dépense déterminée. Elle implique de verser toutes les recettes dans une caisse unique où l’origine des fonds est indéterminée. Elle permet à l’autorité budgétaire de conserver son pouvoir de décision et de gérer les fonds publics en respectant les notions de solidarité et d’unité nationales.

Elle fait néanmoins l'objet d'aménagements, certaines recettes peuvent être directement affectées à certaines dépenses. Ces affectations prennent la forme de budgets annexes, de comptes spéciaux ou de procédures comptables particulières au sein du budget général, d'un budget annexe ou d'un compte spécial.

 

II. La structure du budget de l'Etat

 

La composition du budget de l'Etat

Le budget général n'est qu'une partie du budget de l'Etat. Il retrace les recettes et les dépenses des services administratifs de l'Etat. Il comprend également des budgets annexes et des comptes spéciaux.

Les budgets annexes retracent les opérations des services de l'Etat non dotés de la personnalité morale résultant de leur activité de production de biens ou de services

donnant lieu au paiement de prestations. Dans le PLF 2008 demeurent seulement deux budgets annexes : Contrôle et exploitation aériens et Publications officielles et information administrative. Certains de ces services pourraient être transformés en établissements publics ou en entreprises, de telle sorte que les budgets annexes pourraient, à terme, disparaître. Seule la loi de finances peut créer un budget annexe et lui affecter des recettes.

Les comptes spéciaux ne peuvent être ouvert que par une loi des finances. Elles retracent les opérations des services de l'Etat que l'on entend distinguer du budget général. Ils ne peuvent comprendre de dépenses de personnel. La LOLF a rationalisé les comptes spéciaux en en restreignant le nombre de catégories à quatre :

  • les comptes d’affectation spéciale
  • les comptes de commerce
  • les comptes d’opérations monétaires
  • les comptes de concours financiers qui regroupent les comptes de prêts et d’avances

La nomenclature du budget de l'Etat

Une mission regroupe les crédits ouverts par les lois de finances pour couvrir chacune des charges budgétaires de l'Etat. Elle ne peut être créée que par une disposition de la loi de finances et peut être mise en œuvre par un ou plusieurs services d'un ou plusieurs ministères. Les crédits sont ainsi répartis dans près de 50 missions qui font chacune l'objet d'un vote au parlement.

Un programme est une unité de spécialisation des crédits et permet de regrouper les dépenses par objectifs. Composante des missions, le programme constitue après la mission le deuxième niveau de la nomenclature de regroupement des crédits.

Les 158 programmes, dont 132 pour le budget général viennent remplacer les 850 chapitres budgétaires qui existaient auparavant.

Un BOP (Budget Opérationnel de Programme) correspond à une fraction de programme confiée à un opérateur participant à sa réalisation.

Les projets annuels de performance sont des documents qui accompagnent obligatoirement les annexes explicatives au projet de loi de finances. Ils concernent chacun des programmes du budget de l'Etat. Ils précisent par exemple pour chaque programme les objectifs poursuivis ou encore les résultats obtenus et attendus pour les années à venir.

Une action permet d'identifier au sein d'un programme les crédits qui ont la même finalité. Une action est dotée de crédits qui peuvent être réaffectés par le gestionnaire de programmes car les crédits des actions sont indicatifs.

Les titres sont une subdivision des programmes regroupant les dépenses par nature. Ils sont au nombre de sept :

  • Les dotations des pouvoirs publics
  • Les dépenses du personnel
  • Les dépenses de fonctionnement
  • Les charges de la dette de l'Etat
  • Les dépenses d'investissement
  • Les dépenses d'intervention
  • Les dépenses d'opérations financières

La comptabilité de l'Etat

La justification des crédits est nécessaire dès le premier euro, l'analyse du coût et de la performance de chaque programme et action conduit désormais à justifier l'utilisation des crédits inscrits au budget en base zéro, c'est-à-dire dès le premier euro.

La comptabilité budgétaire permet un suivi de l'exécution des lois de finances, dans la mesure où elle retrace la mise en œuvre et l'utilisation des crédits. Elle repose sur un système de caisse, les recettes sont prises en compte au titre du budget de l'année en cours de laquelle elles sont encaissées par un comptable public, les dépenses sont prises en compte au titre du budget au cours de laquelle elles sont payées par les comptables. Toutes les dépenses doivent être imputées sur les crédits de l'année considérée quelle que soit la date de la créance (article 28 de la LOLF).

La comptabilité d'exercice est une comptabilité en droits constatés, dans ce cas les opérations sont prises en compte au titre de l'exercice auquel elles se rattachent, indépendamment de leur date de paiement ou d'encaissement. C'est une comptabilité identique à celle des entreprises.

Le compte général de l'Etat comprend le compte de résultat, le bilan et les annexes de l'Etat, il est accompagné d'un rapport de présentation qui indique notamment les changements des méthodes et des règles comptables. Il doit obligatoirement accompagner le projet de loi de règlement.

Les opérations relatives à la dette et à la trésorerie de l'Etat sont retracées dans un compte de commerce (art. 22 de la LOLF).

Les comptes d'affectation spéciale (relatif aux comptes spéciaux du budget) retracent des opérations budgétaires financées au moyen de recettes budgétaires. Ils peuvent être abondés par des crédits du budget général, mais seulement dans la limite de 10% des crédits initiaux de chaque compte. Sauf dérogation expresse prévue par une loi de finances aucun versement au profit du budget général ne peut être effectué.

 

III. La préparation du budget de l'Etat

 

La préparation du budget est une prérogative du ministre des Finances sous l'autorité du Premier ministre (article 38 de la LOLF).

Les principaux éléments de cadrage macroéconomique du projet de budget comprennent le taux de croissance des pays de l'OCDE en dehors de la France et le prix du baril de pétrole. Ils comprennent également des prévisions sur l'évolution du PIB en France, le pouvoir d'achat disponible des ménages, les investissements des entreprises, la capacité de financement des administrations publiques qui est négative dès lors qu'il existe un déficit public.

Elle comprend quatre phases :

  • La présentation par le Premier ministre de la stratégie d'ensemble en matière de finances publiques suivie par l'envoi par le Premier ministre aux ministres d'une lettre de cadrage fixant les orientations et les normes de maîtrise des finances publiques.
  • Une phase d'examen conjoint des perspectives budgétaires, des projets concrets de réforme et des économies qui leur sont associées, au cours de réunion budgétaires et de réunions d'économies structurelles entre la direction du budget et les différents ministères
  • L'organisation par le Premier ministre de réunions de restitution pour examiner avec les ministres les économies structurelles à mettre en œuvre suivie par l'envoi par le Premier ministre aux ministres de lettres arrêtant les plafonds en crédits ainsi que les principales réformes structurelles à mettre en œuvre.
  • L'organisation de conférences de gestion publique entre les services des ministères et la direction du budget qui ont pour but de finaliser la liste des objectifs et indicateurs du projet de loi de finances et de fixer les résultats à atteindre l'année à venir. A l'issue de ces conférences sont élaborés les documents budgétaires destinés au Parlement ainsi que les projets annuels de performance.

Les lettres de cadrage du Premier ministre aux ministres (phase 1) fixent les orientation et les normes de maîtrise des dépenses publiques.

Les lettres de plafonds du Premier ministre aux ministres (phase 3) fixent les plafonds en crédit des différents départements ministériels, concernent les crédits et les effectifs et comprennent les réformes structurelles à mettre en œuvre. Elles sont également transmises au Assemblées parlementaires.

Le Parlement est associé à la préparation du budget lors du débat d'orientation budgétaire, qui doit intervenir au cours du dernier trimestre de la session ordinaire, à cette occasion le gouvernement communique au Parlement la liste des missions des programmes et des indicateurs de performances associés à chacun des programmes.

La direction de la réforme budgétaire créée par décret du 10 mars 2003 travaille en étroite collaboration avec la direction du budget, la direction générale de la comptabilité publique et la délégation interministérielle à la réforme de l'Etat ; elle a quatre missions : la modernisation budgétaire, la définition des normes comptables, la modernisation comptable, la communication et la formation.

 

IV. L'adoption du budget de l'Etat

 

Le débat d'orientation budgétaire a lieu avant le vote du projet de loi de finances et n'est pas suivi d'un vote.

Les délais d'examen du projet de loi de finances par le Parlement sont de quarante jours pour l'Assemblée nationale (article 40 de la LOLF), au maximum de soixante-dix jours après le dépôt du projet de loi sur le bureau des assemblées, impératifs, s'ils ne sont pas respectés le gouvernement peut mettre en vigueur les dispositions du projet de loi par ordonnance.

Les délais peuvent être réduits si le gouvernement déclare l'urgence, dans ce cas il n'y a qu'une seule lecture pour chaque assemblée avant la convocation de la commission mixte paritaire.

Le projet de loi de finances de l'année est d'abord examiné par l'Assemblée nationale qui a la préséance sur le Sénat (article 40 de la LOLF). Il ne peut être mis en discussion devant l'assemblée avant qu'elle ait voté en première lecture le projet de loi de règlement du budget précédent.

L'examen et le vote du projet de loi de finances est précédé d'un débat sur les prélèvements obligatoires qui se tient à partir d'un rapport sur l'ensemble des prélèvements obligatoires ainsi que leur évolution pour l'année en cours et les deux années suivantes.

Lors de l'adoption de la loi de finances, les parlementaires se prononcent en matière de recettes par un seul vote sur le budget général, les budgets annexes et les comptes spéciaux. Ils votent les crédits par missions, leur répartition par programme est opérée par la voie réglementaire conformément aux indications figurant dans les annexes explicatives.

La loi de finances de l'année comprend deux parties distinctes. La première partie du projet de loi de finances doit être votée avant la deuxième partie (article 42 de la LOLF) pour éviter que le Parlement se prononce sur les dépenses avant d'avoir voté les recettes.

La première partie de la loi de finances comporte les autorisations relatives aux emprunts et à la trésorerie de l'Etat et évalue les ressources et les charges de trésorerie qui concourent à l'équilibre financier présentés dans un tableau de financement de l'Etat.

La deuxième partie de la loi de finances fixe par ministère et par budget annexe le plafond des autorisations d'emplois, cette disposition doit obligatoirement figurer chaque année dans la loi de finances.

Les amendements parlementaires aux lois de finances s'appliquent aux crédits des programmes, mais il ne peuvent créer de nouvelles missions.

 

V. Les recettes et les dépenses du budget de l'Etat

 

Les recettes

Les recettes sont composées à près de 90% de recettes fiscales et se montent à environ 250 milliards d'euros pour un budget aux environs de 320 milliards d'euros.

Les prélèvements sur recettes sont opérés au profit des collectivités locales et de l'Union européenne et représentent un montant de 62 milliards d'euros environ.

L'impôt sur le revenu représente environ 20% des recettes fiscales. La taxe à la valeur ajoutée représente plus de 45% des recettes fiscales, soit 130 milliards d'euros environ.

Les impôts indirects regroupent la TVA et la taxe intérieur sur les produits pétroliers qui représentent environ 20 milliards d'euros.

Les droits d'enregistrement sont perçus lors d'une succession ou lors de la vente d'un immeuble. Ils représentent environ 9 milliards d'euros.

Les fonds de concours sont inscrits dans les lois de finances, ils sont portés en recettes au budget général, au budget annexe ou au compte spécial considéré. Un crédit supplémentaire de même montant est ouvert par arrêté du ministre des Finances sur le programme ou la dotation considérée. Ils sont versés par des personnes publiques ou privées autre que l'Etat. Ils concourent à des dépenses d'intérêt public.

Les emprunts souscrits par l'Etat sont des recettes de trésorerie autorisés par le Parlement et servent à couvrir le besoin de financement de l'Etat.

Les recettes non fiscales du budget de l'Etat sont des ressources permanentes, elles représentent environ 35 milliards d'euros. Elles comprennent les retenues et les cotisations sociales établies au profit de l'Etat.

Les dépenses

Les dépenses des personnels civils et militaires représentent environ 43% des dépenses de l'Etat. Le ministère bénéficiant de la dotation budgétaire la plus importante est le ministère de l'Education nationale, de l'Enseignement supérieur et de la Recherche qui bénéficie en 2005 d'une dotation en crédits de 72 milliards d'euros.

Les crédits figurant dans le budget de l'Etat sont limitatifs ou évaluatifs. Les crédits sont en principe limitatifs sauf les crédits relatifs aux charges de la dette, aux remboursements, restitutions et dégrèvements et la mise en jeu de garanties accordées par l'Etat, qui ont un caractère évaluatif.

Les dépenses auxquels s'appliquent les crédits évaluatifs s'imputent si nécessaire au-delà des crédits ouverts.

Les charges budgétaires de l'Etat sont regroupées sous sept titres. Les dépenses d'intervention comprennent également les transferts aux entreprises, aux collectivités locales, aux autres collectivités.

La dette

La dette publique englobe la dette de l'Etat, la dette des administrations publiques et la dette des organismes de Sécurité Sociale qui comprend les systèmes de couverture maladie, retraite et chômage. Elle ne doit pas dépasser 60% du PIB selon le traité de Maastricht.

Les dépenses afférentes aux intérêts de la dette représentent environ 13% des dépenses de l'Etat (intérêts des obligations et des bons du Trésor). La dette non négociable correspond à l'ensemble des dépôts des administrations publiques sur le compte du Trésor public. L'encours de la dette est de plus de 1 000 milliards d'euros. Elle est négociable à 95%.

Les instruments de financement annuel de l'Etat sont les valeurs assimilables du Trésor qui sont classés selon leur durée. Elles comprennent les OAT pour le long terme, les BTAN pour le moyen terme et les BTF pour le court terme :

  • Les obligations assimilables du Trésor (OAT) représentent près de 70% du financement de la dette négociable.
  • Les Bons du trésor à taux fixe et à intérêt annuel (BTAN), représentent environ 20% du financement de la dette négociable.
  • Les Bons du trésor à taux fixe et à intérêt précompté (BTF), représentent environ 10% du financement de la dette négociable.

Le besoin de financement annuel de l'Etat englobe l'amortissement des emprunts arrivés à échéance, auquel s'ajoute le montant du déficit budgétaire de l'année. Le déficit du budget de l'Etat est d'environ 50 milliards d'euros.